秦始皇废黜“分封制”、确立“郡县制”，堪称开天辟地之举措，将中央集权推上高峰，国家治理打破贵族分封，建立由上至下的“垂直管理”，国家的政令、法律、税收、兵役可以通过这个系统直达县级。
郡和县是国家的行政中心、军事据点和税收枢纽。控制了这些点，就控制了整个国家的命脉，彻底奠定大一统之根基。
也确立“千古一帝”之地位。
然而即便是雄才伟略的秦始皇，也仅只是将国家管理推进至“县”一级，未能彻底将皇权覆盖至“乡”一级。
其中原因多种多样，但最重要的有两点。
其一，在交通、信息极其落后的年代，聚居地往往相隔甚远，彼此之间甚至需要绕过大山、大河，形成独属于地方的宗族组织、乡绅阶层和民间信仰体系。
如果要在每一个村庄、聚居地都设立由朝廷发薪水的正式官僚机构并维持其运转，所需的财政开支将是天文数字，在生产力极度落后的年代，是国家无论如何都无法承受的。
所谓“世家门阀”也好，“地主乡绅”也罢，皆以控制县、乡、村庄为根本，进而博取治理国家之权力。
因为存在于地方的非正式力量在维持秩序、调解纠纷、兴修水利、教化民众等方面发挥着官方无法替代的作用。
皇权如果强行侵入，不仅成本高昂，还可能引发激烈的文化冲突，破坏乡村稳定的根基。
由此，地方势力与国家达成微妙的平衡：皇权不下乡。
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